Politique de la montagne

La France compte 6 massifs métropolitains : les Alpes, le Massif Central, les Vosges, le Jura, la Corse et les Pyrénées. Par ailleurs, il existe Outre-mer, trois massifs : en Martinique, en Guadeloupe et à la Réunion. La superficie des massifs français couvre 29 % du territoire national et accueille près de 8 millions d’habitants. À l’origine, les politiques en faveur de la montagne étaient essentiellement sectorielles et autonomes les unes par rapport aux autres. Elles s’attachaient à compenser les handicaps naturels de la montagne, en toute priorité pour l’agriculture de montagne.

Depuis l’adoption de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (dite « loi montagne »), l’État encourage un développement global durable, permettant un équilibre entre le développement économique (favorisant le maintien et le développement des activités) et la protection des espaces naturels. Les mesures adoptées peuvent par exemple lier agriculture et environnement ou aménagement (notamment touristique) et environnement. Parmi les grands thèmes de la politique de la montagne citons : l’aménagement touristique, le soutien à l’agriculture de montagne et à la forêt, la prévention des risques naturels, le développement de la pluriactivité, l’ouverture des massifs français sur l’Europe. L’organisation et la mise en oeuvre de cette politique sont assurées par les préfets coordonnateurs de massifs, assistés de commissaires de massif.

Il s’agit également de réfléchir à l’échelle de chaque massif afin de tenir compte et de valoriser leurs spécificités. Cette reconnaissance du rôle du massif est symbolisée par le Comité de massif. Il en existe un pour chaque massif métropolitain. Cette instance consultative réunit des représentants des collectivités territoriales, du monde associatif et des socioprofessionnels. Afin d’orienter la politique de la montagne vers plus de décentralisation, chaque comité est désormais coprésidé par le préfet coordonnateur de massif et par un élu du massif (le président de sa commission permanente du comité).

De par ses missions qui ont été renforcées par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, le Comité de massif définit les objectifs et précise les actions qu’il juge souhaitable pour le développement et l’aménagement du massif. Il élabore le schéma interrégional de massif, rendu obligatoire, qui fixe les grandes orientations stratégiques à moyen et long terme. Le comité donne également un avis sur les aménagements touristiques et est informé des mesures prises en faveur de l’environnement.

Au niveau national, les acteurs de la montagne disposent d’une instance consultative, le Conseil national de la montagne, créée par la « loi montagne » et présidée par le Premier ministre. Réunie annuellement, elle joue à la fois le rôle de veille et de force de proposition en matière de politique de la montagne. Le gouvernement s’attache, par ailleurs, à promouvoir auprès de l’Union européenne et des instances internationales compétentes, la reconnaissance du développement durable de la montagne comme enjeu majeur. À cet effet, il peut proposer toute action ou initiative pouvant concourir à cet objectif et y associe, le cas échéant, les organisations représentatives des populations de montagne.

Les avancées des textes encadrant la politique de la montagne

Rappel des évolutions des années 2001-2005

• la co-présidence des comités de massif par le préfet coordonnateur de massif et le président de la commission permanente du comité ont fait l’objet d’amendements à la loi montagne, dans le cadre de la loi sur la démocratie de proximité
• la réunification du massif des Alpes, qui avait été disjoint en Alpes du nord et Alpes du sud dans le cadre de la loi montagne, a fait l’objet d’un amendement dans le cadre de la même loi
• l’extension de la défiscalisation des résidences de tourisme, qui intéresse de nombreuses communes ou stations de montagne dont la population agglomérée n’excède pas 2000 habitants a fait l’objet d’un décret du 28 décembre 2001
• le décret de composition du Conseil national de la montagne
• le décret relatif à la définition de la mission des préfets coordonnateurs de massif, notamment en matière d’ordonnancement secondaire pour exécuter, dans les meilleurs conditions les conventions interrégionales de massif, publié au Journal officiel du 5 juillet 2002
• le décret relatif à la définition de la mission des préfets coordonnateurs de massif, notamment en matière d’ordonnancement secondaire pour exécuter, dans les meilleurs conditions les conventions interrégionales de massif, publié au Journal officiel du 5 juillet 2002
• la composition et le fonctionnement des comités de massif sont simplifiées et clarifiées en fonction de la spécificité de chaque massif. Chacun d’entre eux est organisé en trois collèges : un collège de membres élus, qui dispose de la majorité des sièges (50% des sièges + 1), un collège des représentants du monde socio-économique, un collège des représentants du monde associatif, des usagers de la montagne et des parcs nationaux et naturels régionaux. Ces assemblées, malgré l’étendue de certains massifs, sont constituées d’un nombre limité de membres ; la commission permanente, présidée par un membre élu du comité de massif joue le rôle de bureau exécutif du comité de massif. La révision de ce texte a permis de simplifier la réglementation relative à la détermination du périmètre de chacun des massifs, qui nécessitait jusqu’à présent la prise d’un décret en Conseil d’Etat. Il s’agit désormais d’un décret simple.
• la délimitation du Massif central a été modifiée à la faveur du rattachement du Morvan
• La définition des missions des commissaires de massif est introduite pour la première fois dans le droit positif alors que leur existence est reconnue par l’ensemble des acteurs locaux depuis plus de vingt ans. Le texte confirme leur rôle de conseil auprès du préfet coordonnateur de massif et d’ensemblier des objectifs interministériels en faveur du massif. Il convient de noter la complémentarité de ce texte et du décret relatif à la composition et au fonctionnement des comités de massif qui précise la mission des commissaires de massif au sein des comités (secrétariat, préparation des programmes et des réunions).

La loi sur le développement des territoires ruraux publiée le 23 février 2005

Un titre particulier, le titre V, est entièrement consacré à l’évolution de la politique de la montagne. S’il identifie les éléments spécifiques d’évolution de cette politique dans ses 27 articles, il ne concentre pas tous les articles de la loi intéressant la montagne ; notamment certains articles liés à l’emploi ou à la forêt ont pour origine des propositions du Conseil national de la montagne. Les principes de développement durable et de réponse aux avancées de la décentralisation qui président à l’évolution des textes ont pour vocation d’inscrire la politique de la montagne dans une stratégie à long terme , grâce à des outils spécifiques de planification et de contractualisation , en modernisant et simplifiant les procédures.

L’organisation des acteurs locaux se renforce

La loi confirme le renforcement des missions dévolues aux comités de massif co-présidés par le préfet coordonnateur de massif et le président de la commission permanente qui est un élu du massif. Leur rôle est précisé et renforcé : capacité d’initiative stratégique, puisqu’ils préparent le schéma interrégional de massif, et peuvent proposer la création de prescriptions particulières de massif, instance de concertation et de mise en cohérence des différents acteurs par rapport notamment aux politiques de l’Etat et à la politique des espaces naturels. La loi crée les ententes de massif sous la forme d’une entente interrégionale chargée de mener pour le compte de ses membres la politique de massif ou d’un syndicat mixte ayant le même objet et associant les départements du massif. Si toutes les régions intéressées ont adhéré à l’entente de massif, celle-ci désigne les représentants des régions au comité de massif et signe la convention interrégionale de massif passée avec l’Etat. Cette entente peut être étendue aux départements. L’organisation nouvelle que représentera la mise en place de ces ententes doit faciliter le dialogue entre l’Etat et les collectivités réunies autour d’objectifs communs et d’un même programme.

Les outils spécifiques sont confirmés :

• Les schémas interrégionaux d’aménagement et de développement du massif constituent le document d’orientation stratégique spécifique du massif. Ils deviennent obligatoires, sont élaborés par le comité de massif rassemblant les forces vives du massif et restent approuvés par les régions, désormais après avis des départements. Ils sont tous aujourd’hui achevés et doivent faire l’objet d’une approbation des conseils régionaux et d’une consultation des départements pour avis avant la fin de l’année 2006.
• Les conventions interrégionales de massif sont désormais bien identifiées, tant sur le plan des mesures que sur le plan comptable. Les premières conventions interrégionales de massif ont été élaborées à l’occasion de la génération actuelle des programmes contractualisés 2000-2006. Si elles sont adossées en terme de durée aux Contrats de plan Etat régions (2000-2006), elles disposent de moyens propres qui ne se confondent pas avec ceux des CPER, mais sont complémentaires. Elles sont signées entre l’Etat, représenté par l’engagement de dix départements ministériels, et les dix régions dans lesquelles les massifs sont localisés. Certains départements y participent également (dans les massifs des Vosges et du Jura). Pour le développement socio-économique, elles bénéficient de 190 millions d’euros de la part de l’Etat et de 150 millions d’euros venant des régions et des départements. On constate donc une quasi-parité Etat / collectivités (Etat : 189,3 M€, collectivités : 150,7M€), pour le développement économique, ce qui confirme l’intérêt de ces collectivités pour les massifs présents sur leur territoire.

Leurs grandes lignes concernent :

• le développement économique et la création d’emplois : développement de l’agriculture biologique, soutien à la production des produits fermiers, mise en œuvre de programmes pastoraux, valorisation de la viande à l’herbe, amélioration de la mobilisation du bois par le développement des techniques alternatives, mise en place des contrats d’objectifs pour les stations touristiques, réhabilitation de l’immobilier touristique,
• le développement de la matière grise : accompagnement du développement des pôles d’excellence en matière de recherche, formation des hommes qui valorisent les territoires, aide et accompagnement de la pluriactivité par la formation biqualifiante des saisonniers, installations de jeunes actifs, animation du réseau des partenaires qui concourent au développement du massif (connaissance des différentes politiques, information, coordination) ....
• la gestion durable du territoire : maintien de la qualité des espaces, maîtrise des risques naturels, qualité des eaux, établissement de partenariats au niveau des espaces protégés, mise en place d’inventaires, coopération entre parcs nationaux transfrontaliers....
• la mise en valeur de la modernité et de la qualité : nouveaux réseaux de communication, mise en réseau des acteurs, promotion de l’image des massifs...
• la coopération transfrontalière : en particulier pour les Alpes (Italie et arc alpin) et les Pyrénées(Espagne)

Les crédits des conventions interrégionales de massif sont programmés par les préfets coordonnateurs de massif à l’occasion de comités de programmation spécifiques, préparés par les commissaires à l’aménagement des massifs et l’ensemble des services de l’Etat concernés.

L’engagement des crédits d’Etat pour la période 2000-2006 s’élèvera à 70% de la maquette initiale en ce qui concerne le volet socio-économique.

• Les prescriptions particulières de massif sont des outils de planification qui visent à adapter aux territoires de montagne les règles classiques dans les domaines de l’urbanisme et de l’environnement en fonction de la sensibilité des sites.

Les procédures sont simplifiées :

• La procédure des unités touristiques nouvelles se rapproche des porteurs de projets. Elle bénéficie désormais de 2 niveaux d’instruction et de décision : le niveau départemental auprès duquel seront instruits plus de 80% des dossiers, le niveau de massif qui examinera les dossiers très importants. Le préfet coordonnateur de massif pourra exercer la vigilance nécessaire pour harmoniser les différents projets à l’échelle du massif. En outre, les petits projets visant des équipements ou le domaine skiable seront exonérés de toute procédure.
• L’urbanisation le long des voies dans les vallées, et autour des rives des lacs de montagne est facilitée tout en préservant les acquis de la loi relative à la protection du littoral et la qualité des sites, puisque les autorisations d’aménagement ne seront prises qu’après une étude appropriée.
• L’exploitation des biens de section est clarifiée.

L’importance de la vie locale est mise en valeur :

• La loi définit les activités qui concourent au maintien, voire au développement de la population, qui sont d’intérêt général : agriculture, forêt de montagne, pastoralisme, artisanat, commerce, assistance médicale.
• Les aménagements liés à la couverture numérique peuvent être adaptés en fonction des particularités des zones de montagne.
• La randonnée est favorisée, y compris sur des terrains privés, après accord entre les propriétaire, les communes et fédérations de randonneurs.
• Les agences de l’eau prendront en compte les aménagements réalisés par les exploitants agricoles en matière de prévention de pollution des eaux en amont des captages

Loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux

Extraits concernant la montagne

La loi d’orientation agricole publiée le 5 janvier 2006

Elle consacre un chapitre à l’agriculture de montagne en disposant notamment :

• de la création d’une appellation « montagne » pour les produits agricoles
• de la confirmation de la protection des terres agricoles en favorisant la mise en œuvre d’un droit de préemption
• de la création d’une commission spécialisée dans les comités de massif
• de la prise en compte de la forêt de montagne dans les schémas interrégionaux d’aménagement et de développement des massifs

Par ailleurs la loi institue la création d’un code de la montagne.